di Massimo Ortolani
NELLA UE
E’ noto che l’arma normativa può rappresentare per una nazione un valido strumento di difesa dalle minacce ibride di subdolo attacco destabilizzativo. Il 10 Ottobre scorso
è entrato in vigore il Regolamento 2024/2642 del Consiglio della UE che istituisce sanzioni rivolte a persone – fisiche o giuridiche – che si rendono responsabili, attuino, sostengano ovvero traggano vantaggio da azioni o politiche del governo della Federazione russa: che compromettono o minacciano la democrazia, lo Stato di diritto, la stabilità o la sicurezza nell’UE, nei suoi Stati membri, nelle organizzazioni internazionali o nei paesi terzi. Ovvero che minano o minacciano la sovranità o l’indipendenza di uno o più Stati membri dell’UE, cosi come la sicurezza di un’organizzazione internazionale o di un paese terzo.
Trattasi, in particolare, del congelamento di tutti i fondi e di tutte le risorse economiche appartenenti a, possedute, detenute o controllate da una qualsiasi di tali persone identificate come responsabili di tali azioni di destabilizzazione. E’ comprensibile come tale contesto sanzionatorio possa ingenerare elementi di rischio prospettico in particolare per il comparto finanziario, e di natura non solo reputazionale ma anche operativa, nella misura in cui i probabili congelamenti si traducano in potenziali effetti perversi su capacità di credito di tali persone.
Il testo regolamentare fornisce un ampio dettaglio relativo alla definizione di “fondi” e di “risorse” congelabili, nonchè un’ elencazione notevolmente estesa delle diversificate fattispecie di minaccia ibrida riconducibile ad attività di compromissione, non solo informativa, del processo politico democratico di uno stato membro della UE o della sua indipendenza, o mirate a minacciare la stabilità o la sicurezza dell’Unione, o di una organizzazione internazionale.
Tra le numerose fattispecie sanzionabili spicca quella più facilmente riconoscibile sul piano della comunicazione, ovverosia la pianificazione o la direzione dell’uso della manipolazione delle informazioni e delle ingerenze coordinate, ovvero l’implicazione diretta o indiretta in tali azioni o l’agevolazione in altro modo delle stesse.
Ma rientrano nell’ambito sanzionatorio del Regolamento anche la pianificazione o la direzione di azioni che prendono di mira: il funzionamento delle istituzioni democratiche, le attività economiche o i servizi di interesse pubblico,(….) ovvero finalizzate ad interferire con, danneggiare o distruggere, anche mediante sabotaggio o attività informatiche malevole, le infrastrutture critiche, comprese le infrastrutture sottomarine, (….) o mirate alla pianificazione o la direzione della strumentalizzazione dei migranti, (.…) od all’istigazione o all’agevolazione di un conflitto armato in un paese terzo. Così come il sostenere o facilitare in altro modo atti di violenza, comprese le attività di silenziamento, intimidazione, coercizione o rappresaglia contro persone critiche nei confronti delle azioni o delle politiche della Federazione Russa.
Previsioni sanzionatorie sono inoltre estese anche a soggetti associati o che forniscono sostegno a tali persone, tanto da vietare di partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività la cui finalità o conseguenza sia l’elusione delle misure di cui al regolamento medesimo, anche partecipandovi senza perseguire deliberatamente tale obiettivo o risultato, ma sapendo che tale partecipazione può avere tale obiettivo o risultato e accettando tale possibilità.
NEGLI USA
L’intervento della UE in questi ambiti, che costituiscono attualmente alcune delle più diffuse minacce ibride, avviene dopo che negli USA si è invece proceduto con notevole anticipazione temporale a predisporre normative sanzionatorie analoghe, una delle quali appositamente dedicata al comparto bancario. Trattasi in specifico dell’Executive Order (E.O.) presidenziale n. 14114 del 22/12/2023 che ha riscritto ed ampliato la sect. 11 dell E.O. 14024 del 5/4/2021, in relazione alla possibilità di imporre sanzioni secondarie nei confronti di istituti finanziari stranieri (non US-persons, pertanto) che abbiano effettuato per, o per conto di entità russe, specifiche operazioni di fornitura di servizi per il supporto tecnologico-militare-industriale della Russia. In tal caso il Segretario del Tesoro statunitense potrà, tra l’altro:
-vietare l’apertura o imporre condizioni restrittive in relazione alla gestione di conti di corrispondenza o di conti passivi negli Stati Uniti; o
-bloccare tutte le proprietà e gli interessi in proprietà che si trovano negli Stati Uniti, che in futuro entrano negli Stati Uniti, o che sono già, o in futuro saranno, in possesso o sotto il controllo di qualsiasi persona degli Stati Uniti di tale istituto finanziario straniero, prevedendo che tali proprietà e interessi in proprietà non possano essere trasferiti, pagati, esportati, ritirati o altrimenti negoziati.
Mentre l’E.O.14024 del 2021 aveva previsto sanzioni anche per i responsabili, e loro complici, che avessero tra l’altro realizzato, o tentato di realizzare, una delle seguenti azioni a beneficio diretto od indiretto del governo della Federazione russa:
(A) attività informatiche dolose;
(B) interferenza in un’elezione degli Stati Uniti o di un altro governo straniero;
(C) azioni o politiche che minano i processi democratici o istituiscono
negli Stati Uniti o all’estero;
(D) corruzione transnazionale;
(E) assassinio, omicidio o altra uccisione illegale o inflizione
di altre lesioni fisiche nei confronti di una persona degli Stati Uniti o di un cittadino di un alleato o partner degli Stati Uniti;
(F) attività che compromettono la pace, la sicurezza, la stabilità politica o
integrità territoriale degli Stati Uniti, dei suoi alleati o dei suoi partner; o
(G) transazioni o operazioni ingannevoli o strutturate per eludere qualsiasi
Sanzioni negli Stati Uniti, anche attraverso l’uso di valute digitali, o di asset finanziari e non.
POTENZIALE APPLICATIVO E SANZIONI IMPLICITE
In relazione al Regolamento UE 2024/2642, una forte valenza estensiva del suo potenziale sanzionatorio è rinvenibile nel riferimento a quanti risultano associati o sostenitori delle persone fisiche o giuridiche responsabili delle azioni colpite da sanzioni, o che ne traggono vantaggio. Nonché in relazione al fatto che, nel novero di tali azioni, vengono considerate anche quelle miranti a compromettere la stabilità o la sicurezza di un’ organizzazione internazionale o di un paese terzo. Va peraltro tenuto presente che le restrizioni imposte dall’UE si applicano a qualsiasi persona all’interno del territorio dell’UE, tanto nella veste di cittadino di uno Stato membro, che di persona giuridica costituita ai sensi delle leggi di uno Stato UE, e relativamente ad attività economiche esercitate interamente o parzialmente all’interno del territorio unionale.
Mentre il contenuto dell’E.O. presidenziale n. 14114 si segnala non solo per la palese valenza di estraterritorialità delle sanzioni imposte, ma anche per l’importanza delle sanzioni cosiddette implicite (narrative sanctions) ad esso riconducibili. Queste ultime trovano applicazione quando gli atti normativi estendono “implicitamente” le sanzioni a un’entità o a un individuo non sanzionato per nome o ragione sociale con dichiarazione descrittiva, come nel caso tipico di una entità affiliata o sussidiaria di una banca estera. Tanto che, con le sanzioni di metà Novembre applicate dal Tesoro americano contro Gazprombank, è stata in tal modo colpita l’intera sua rete di 50 istituti interconnessi su scala globale. Merita infine citare anche il criterio applicato dall’OFAC statunitense, di estensione implicita della sanzione ad un soggetto controllato al 50%, o più, da parte del soggetto esplicitamente nominato nell’elenco delle sanzioni. Questo è un esempio di sanzione implicita, in quanto implicita nel rapporto di proprietà.